Закони з вулиці: ризики та можливості закону про народовладдя

Читать на русском
Олександр Радчукполітолог

Влада обіцяє найближчим часом ухвалити закон про народовладдя. Цей закон має включати в себе пов’язане законодавство про референдуми. Принаймні про це нещодавно заявив спікер парламенту Дмитро Разумков.

Законопроект про народовладдя був в топ-5 списку пріоритетів у передвиборчій програмі президента Володимира Зеленського. Вже наприкінці серпня відповідний законопроект №1015, який має внести зміни до Конституції України, було зареєстровано у Верховній раді за ініціативою глави держави.

На початку вересня документ був переданий на розгляд Конституційного суду, як цього і вимагає процедура внесення змін до Основного закону. Втім, реальних строків розгляду та рішення КС не може спрогнозувати ніхто. І навіть після позитивного рішення КС розглянути відповідний законопроект Верховна рада зможе лише на наступній сесії парламенту.

Вочевидь, затвердження відповідного закону потребуватиме значного часу. Але вже зараз видно, що нова влада підганяє всю цю історію, адже закон про народовладдя може принести цілу низку політичних дивідендів. Та чи все так однозначно у цьому питанні та які ризики застосування подібного законодавства для України?

Процедура, якої немає

Законодавство про народовладдя, яке включатиме в себе і відповідні ініціативи з приводу проведення референдумів, існує лише у вигляді ідеї. Щоправда, віддаючи належне спритності пропрезидентської команди, відповідний законопроект вже зареєстрований у парламенті і розглядається на предмет відповідності нормам Основного закону Конституційним судом.

Законопроект про народовладдя: в чому небезпека та чи готове суспільствоГолова Верховної ради Дмитро Разумков заявив, що законопроект про народовладдя буде презентовано до Нового року.

В передвиборчій програмі Володимира Зеленського зазначалося, що «народ України буде формувати основні завдання для влади через референдуми та інші форми прямої демократії». Щоправда, для цього мав би бути вибудуваний чіткий і зрозумілий законодавчий механізм. Проте в законопроекті №1015 ми цього поки що не бачимо.

По суті, у законопроекті пропонується розширити статтю 93 Конституції України всього двома пунктами. По-перше, визначити за народом України право законодавчої ініціативи. По-друге, закріпити норму про те, що «закон ухвалюється відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України».

Трохи більше інформації з приводу майбутніх норм законопроекту про народовладдя надав представник президента в парламенті, перший віцеспікер парламенту Руслан Стефанчук. За його словами, це буде єдиний гармонізований та системний документ, який не стосуватиметься винятково референдумів, які мають бути складовою народовладдя. Тобто документ буде включати в себе і низку інших нововведень – це і питання народної законодавчої ініціативи, і питання накладення народного вето, і питання відкликання народних обранців, і питання діджиталізації та створення електронної платформи, яка сприятиме народовладдю. Втім, знову ж таки, жодних подробиць щодо механізму здійснення «народовладдя» не надається.

Традиції прямої демократії

Похвалитися сталими інститутами прямої демократії Україна не може. Поки що найголовніший вияв прямої демократії за участі громадян – вибори.

Що стосується законодавства про референдуми, то з ним в нашій державі не все так просто. З одного боку, завдяки закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року, було проведено два всеукраїнських референдуми та низку місцевих референдумів. Саме завдяки цьому документу 1 грудня 1991 року було проведено перший всеукраїнський референдум, який підтвердив Акт проголошення незалежності України.

Чому двопалатний парламент в Україні посилить президента й послабить Верховну радуУ Зеленського заговорили про двопалатний парламент. Чи підуть депутати на зміну Конституції та чому це не дискусія для референдуму?

Результати наступного всеукраїнського референдуму з приводу вдосконалення системи державного управління, який відбувся 2000 року, враховані не були. На зміну старому закону в 2012 році голосами тодішньої «Партії регіонів» було затверджено новий документ «Про всеукраїнський референдум». Цей закон мав низку суттєвих недоліків, зокрема, в ньому не були враховані норми з приводу місцевих референдумів та проведення консультативних плебісцитів, і загалом завдяки цьому документу можна було вносити прямі зміни до Конституції «за народної ініціативи», що суперечило нормам Основного закону. Згодом, в 2018 році, цей закон був визнаний Конституційним судом таким, що не відповідає нормам Основного закону.

І попередня, і нинішня влади обіцяли затвердити нове законодавство щодо процедури проведення як всеукраїнського, так і місцевих референдумів. В тому числі такого необхідного інструменту, як консультативні плебісцити. Насправді на повну силу подібні місцеві ініціативи могли б запрацювати, як своєрідний підсумок реформи децентралізації. Наразі відсутність подібної законодавчої бази ставить питання про недосконалість інститутів демократії в нашій державі.

Ризики народовладдя

Ситуація, коли в Конституції України передбачена можливість проведення референдумів, однак реального механізму у вигляді відповідних законів немає, цілком влаштовувала попередню владу. Передусім зважаючи на наявні ризики та виклики національній безпеці України.

Нова влада навпаки, мабуть, хотіла б використати інструмент референдуму для того, аби позбутися суттєвих репутаційних ризиків. Це було б дуже логічно з огляду на те, що вирішення болючих питань не уникнути. Насамперед йдеться про припинення конфлікту та подальшу долю Донбасу і Криму. Далі – на референдумі можуть лунати й інші, не менш важливі «цивілізаційні» питання для українців. Питання позаблокового статусу України, запуску і механізму реалізації ринку землі – це лише кілька дискусійних тем, вирішити які можливо було б завдяки проведенню всеукраїнського референдуму.

Референдуми та відкликання депутатів: розбираємося з експертом, чи готова Україна до народовладдяУ Шотландії референдум про незалежність провалився через футбол, а в Квебеці – через емігрантів. Досвід народовладдя в інших країнах ми вивчали разом з експертом.

Скептики зазначають, що основним «підводним каменем» якраз і може стати процедура проведення подібних референдумів. Мовляв, від того, як буде ініційовано опитування та як будуть сформовані самі запитання, залежатиме загальний вектор майбутніх державних рішень.

З іншого боку, закон про народовладдя може стати суттєвим чинником зниження протестних настроїв українців у період між виборами. Через складність процедур референдум не може слугувати єдиним інструментом реального народовладдя.

Ймовірно, в новому законі будуть запропоновані інші механізми народовладдя. Наприклад, внесення законодавчих ініціатив від народу, якщо процедура не буде занадто складною, її реалізація може дуже суттєво вплинути на загальний демократичний розвиток держави. За прикладом електронних петицій запропоновані законодавчі ініціативи можуть набирати (чи не набирати) необхідної встановленої законом кількості підписів інших громадян. Якщо кількість достатня, народні депутати мають включити законопроект «від народу» до порядку денного голосування парламенту. Звісно, процедура може бути розписана більш детально, проте вона відповідатиме практиці законодавчих процесів у більшості демократичних країн світу.

Ще одна можливість для встановлення народовладдя – запропонувати реальний механізм впливу на народних депутатів. Наприклад, шляхом дострокового відкликання їх через невиконання певних зобов’язань, даних виборцям.

Зрештою новий закон має запропонувати реальну схему внесення змін до Конституції шляхом народної ініціативи. Тобто потрібен реальний механізм, завдяки якому громадяни зможуть ініціювати скликання Конституційної комісії для внесення змін до Основного закону. Як варіант, такий механізм можна реалізувати через проведення Конституційних зборів за встановленою демократичною процедурою. З точки зору експертної спільноти такий шлях значно надійніший, аніж проведення референдуму, проте технологічно більш складний та тривалий. Проте реалізація саме подібних проєктів може сприяти головному фактору єднання суспільства – створення зрозумілих та прозорих процедур та встановлення довіри. Це те, чого насправді так сильно не вистачає українському народові.

Олександр Радчук, спеціально для «Слово і діло»


Підписуйтесь на наші аккаунти в Telegram та Facebook, щоб першими отримувати важливі новини та аналітику.