Партійний диктат: чи потрібен парламенту імперативний мандат?

Читать на русском
Олександр Радчукполітолог

Партійна дисципліна в «Слузі народу» – це одне із найболючіших питань, вирішенням якого займаються на Банковій. Найбільша в історії українського парламентаризму фракція, до складу якої входять 252 народні депутати, сама по собі є більшістю, але може швидко піддатися відцентровим тенденціям, якщо заздалегідь не подбає про свою єдність.

Сформувати на 100% підконтрольну фракцію команді Володимира Зеленського не вдалося. Так чи інакше, дедалі частіше монобільшість дружно не натискає на зелені кнопки й не хоче працювати у «турборежимі», нав’язаному Офісом президента. Нерідко на допомогу фракції для результативних голосувань приходять позафракційні депутати або найближча до олігарха Ігоря Коломойського депутатська група «За майбутнє». І дедаді частіше потрібно організовувати загальні збори фракції, на яких особисто Володимир Зеленський спілкується зі своїми соратниками на найрізноманітніші політичні теми.

Звісно, такий розвиток подій може спричинити кризу у відносинах президента та фракції «Слуга народу» у парламенті. Публічно про можливі проблеми із голосуванням ніхто не говорить, навпаки, щоразу і президент, і очільник його Офісу акцентують журналістам на тому, що жодних протиріч у фракції немає. А паузи із результативними голосуваннями пов’язані лише із бажанням депутатів вдосконалити ті чи інші законопроекти.

Один із методів, який на Банковій планують використати для посилення партійної (і фракційної) дисципліни, є запровадження імперативного мандату. Імперативний – тобто категоричний, такий, який не дозволяє жодних суперечностей. Йдеться про нові норми у законодавстві, які б не дозволяли депутату змінювати «рідну» фракцію без юридичних наслідків для свого статусу. Іншими словами, якщо депутат пройшов до парламенту за списком якоїсь партії, то має реалізовувати її програму. Якщо депутат з нею не згоден і хоче вийти із фракції, або змінити політичну приналежність, він автоматично втрачає мандат.

В Україні ще із середини 1990-х тривають дискусії з приводу запровадження норми про імперативний мандат у законодавство. Проте саме зараз це питання активно просувається на найвищому рівні, й існує ймовірність, що воно матиме не лише юридичні, але й суттєві політичні наслідки.

Супротив мажоритарників

Офіс президента планував «протягнути» законопроект про запровадження імперативного мандату ще всередині вересня, під час періоду так званого «турборежиму» Верховної ради. Несподівано проти документу всередині фракції «Слуга народу» виступили мажоритарники – їх кількість є більшою за «списочників».

Законопроект №1038 «Про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» (щодо приведення Закону України «Про статус народного депутата України» у відповідність із Конституцією України)» був внесений групою депутатів від «Слуги народу» ще 29 серпня, тобто напередодні початку активної роботи парламенту. Втім, через скандал із мажоритарниками вже 12 вересня його зняли з розгляду. Наразі очільник фракції монобільшості Давид Арахамія підтвердив журналістам, що вже до кінця цього року очікується вдосконалена версія цього законопроекту. Мовляв, відповідні консультації проведуть і з мажоритарниками, і з нардепами з опозиційних фракцій.

Прогнозовано, законопроект вводить у дію механізм позбавлення депутатського мандату у випадку виходу нардепа зі складу фракції. «У разі невходження народного депутата до депутатської фракції політичної партії, за списками якої його було обрано народним депутатом України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі чи яка була суб’єктом його висування у одномандатному виборчому окрузі, або припинення його членства в такій фракції, його повноваження припиняються з моменту ухвалення рішення вищим керівним органом відповідної політичної партії в порядку, визначеному статутом політичної партії», – йдеться у запропонованих законопроектом змінах, які планується внести у статтю 5 Закону України «Про статус народного депутата України».

Загалом саме президент Володимир Зеленський наголошував на тому, що Верховна рада та фракція «Слуги народу» мають запровадити імперативний мандат для того, аби ефективніше боротися із «кнопкодавством». Щоправда, як норма про імперативний мандат допоможе карати за неперсональне голосування, глава держави не пояснив. Але факт залишається фактом – на Банковій серйозно намагаються проштовхнути відповідний законопроект до парламенту.

Стрибки на граблях

Востаннє нормою імперативного мандату скористалася партія «Блок Петра Порошенка» в березні 2016-го року. Тоді було ухвалено рішення скористатися прямою нормою статті 81 Конституції України, яка дає право партії, у разі невходження народного депутата до складу фракції цієї політичної сили, позбавляти його мандату.

Події розвивалися напрочуд. Покарати вирішили народних депутатів Єгора Фірсова та Миколу Томенка, які вийшли з фракції «БПП» через незгоду із позицією більшості депутатів щодо голосування за норми Державного бюджету на 2016 рік. На закритому партійному з’їзді 25 березня 2016 року було ухвалено одностайне рішення припинити повноваження цих двох нардепів. Вже за 3 дні ЦВК оголосила про позбавлення мандатів, а наступного дня спікер парламенту оголосив про те, що Фірсов та Томенко – більше не народні депутати.

Нічого спільного із демократичним процесом ані дане рішення, ані загалом наявність такої можливості у статті 81 Основного закону, не мало. На цьому наголошували як вітчизняні експерти в галузі права, так і експерти Венеціанської комісії та Парламентської асамблеї Ради Європи. Втім, тоді перемогла політична доцільність.

Раніше у Венеціанській комісії зауважували, що запровадження в дію імперативного мандату надасть партіям можливість анулювати результати волевиявлення громадян, що є неприпустими з точки зору демократичних процесів у державі. Зокрема, європейські юристи слушно зауважують, що відкликання народних представників політичними партіями (той самий імперативний мандат) є неприйнятним у демократичній державі.

Вітчизняні експерти вважають, що загалом запровадження імперативного мандату суперечить нормам Конституції, зокрема, частині другій статті 8, частині першій статті 38 та частині другій статті 81 Конституції України.

До слова, якщо норму про імперативний мандат у попередньому парламенті застосували до депутатів, які пройшли за списками політичної партії до Ради, то вже зараз в Офісі президента міркують про те, як створити подібний механізм і для депутатів-мажоритарників. Вочевидь, йдеться про славнозвісну норму про можливе відкликання таких народних обранців мешканцями округу, за яким він обирався. Ця процедура, найімовірніше, є більш тривалою та складною, аніж позбавлення мандатів за допомогою партійного з’їзду.

Думки про політичне самогубство?

Найцікавіше у ситуації, що склалася, те, що за декілька днів після зняття з розгляду законопроекту про імперативний мандат президент Володимир Зеленський ветував Виборчий кодекс, який затвердили нардепи з попереднього скликання парламенту.

Інтрига в тому, що новий кодекс пропонував запровадження 100% пропорційної виборчої системи за принципами відкритих списків, проте його скасування повертає змішану виборчу систему. Закріплення імперативного мандата в 100% пропорційній виборчій системі дало б партійному керівництву необмежену владу над будь-яким із депутатів з її виборчого списку. Зараз, якщо Офіс президента захоче й надалі наполягати на ухваленні закону про імперативний мандат, депутати-мажоритарники можуть втратити довіру до керівництва фракції та, дійсно, вийти з неї. А значить, можливо, і не дадуть голосів за новий Виборчий кодекс.

Тож, тепер команді Володимира Зеленського потрібно спочатку забезпечити результативне голосування за новий Виборчий кодекс, а саму ідею із запровадженням імперативного мандату відкласти якнайдалі.

Норми про імперативний мандат наразі діють для депутатів місцевих рад. Імунітет у обраного місцевого депутата закінчується через рік його повноважень, після чого виборці мають право його відкликати. Цікаво, що фактично цей механізм реально запустити лише з огляду на відповідне рішення політичної сили, від якої висувався депутат. Якщо принципової згоди немає, то всі зусилля виборців будуть марними, адже партія може заблокувати рішення про позбавлення мандата. Та й ініціювати збори, сформувати ініціативну групу і запускати збір підписів виборців на окрузі можна лише із застосуванням системного організаційного ресурсу. Самотужки пройти всі ці процедури важко. Однак, починаючи з 2015 року, українці не надто активно відкликали своїх обранців на місцях.

Безумовно, історія із імплементацією імперативного мандату на рівні Верховної ради може змінити саму суть політичних процесів у державі. Проте, найімовірніше, цього не відбудеться – занадто значний супротив чиниться подібній ініціативі як з боку депутатів-мажоритарників, так і опозиційних до «Слуги народу» фракцій.

Вочевидь, щоб зміцнювати партійну дисципліну, потрібно системно займатися партійним будівництвом та створенням інститутів сталого розвитку політичних сил, із чим в Україні серйозні проблеми. Загалом же розмови про запровадження імперативного мандату не виникали б у державі із розвиненим громадянським суспільством. Мабуть, саме зараз влада відчуває найменший супротив з боку громадян стосовно їхнього сакрального демократичного права обирати своїх представників до парламенту під час виборів.

Олександр Радчук, спеціально для «Слово і діло»


Підписуйтесь на наші аккаунти в Telegram та Facebook, щоб першими отримувати важливі новини та аналітику.