Над чим цього тижня працюватиме Рада? Огляд законопроектів парламенту

Які найважливіші законопроекти готують до розгляду у Верховній Раді народні депутати України, проаналізували експерт аналітичної групи Левіафан.

Які найважливіші законопроекти готують до розгляду у Верховній Раді народні депутати України, проаналізували експерти аналітичної групи «Левіафан».

Правоохоронний блок

Проект №4057 авторства народних депутатів Борислава Берези, Сергія Пашинського, Ірини Фріз та інших «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей звернення в дохід держави грошових коштів, цінностей та доходів від них до ухвалення вироку суду», в котрому пропонується доповнити КПК новою главою, яка буде регламентувати порядок звернення в дохід держави грошових коштів і майна осіб, підозрюваних у вчиненні корупційних та деяких інших злочинів, без вироку суду.

Тобто особу ще до засудження можуть позбавити коштів та майна. Також проектом допускається звернення в дохід держави грошових коштів, цінного майна навіть не підозрюваних у вчиненні злочину, а третіх осіб, котрим, на думку слідства, були передані ці кошти особами, що підозрюються у вчиненні злочину.

Зазначена новела КПК порушує більше статей Конституції України та міжнародних зобов’язань, взятих на себе Україною, ніж усі інші проекти, що розглядаються ВРУ цього тижня. Автори забули про принципи презумпції невинуватості, непорушності приватної власності, законності. Що робити, якщо в особи конфіскували в дохід держави все її майно через те, що вона підозрюється у відмиванні грошей отриманих злочинним шляхом, а потім ця особа отримує виправдувальний вирок?

Важко сказати що хотіли отримати автори цим законом. Можливо, шалений потік конфіскованих фінансів в дохід держави. Натомість зі 100-відсотковою гарантією в разі ухвалення закону отримають купу позовів проти України до Європейського суду з прав людини у зв’язку з порушенням національними судами та слідчими органами права на справедливий суд та права на приватну власність. Із власного досвіду стверджуємо, що вірогідність виграшу за такими позовами – також 100%. Тобто Україна повинна буде відшкодувати всі втрачені активи плюс виплатити компенсацію. Але не потрібно хвилюватися: цей проект навряд чи підтримають.

Наступний проект №3196 «народного месника» Антона Геращенка «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо невідворотності покарання осіб, які вчинили тяжкі та особливо тяжкі злочини». Проект передбачає внесення змін, згідно з якими можливо проводити процедуру спеціального досудового розслідування (заочне розслідування) щодо осіб, які оголошені в розшук. Тобто істотно спрощується процедура здійснення заочного розслідування та суттєво збільшується кількість осіб, які гіпотетично можуть бути засуджені заочно.

Вочевидь, Антон Геращенко належним чином оцінив глибину юридичної думки авторів законів «16 січня», знайшов зерно істини серед наклепів заздрісників, які критикували сумнозвісні «диктаторські закони», та зробив свій такий самий закон про заочне розслідування, тільки з набагато ширшим колом осіб, щодо яких він може бути застосований. Напевно, в разі ухвалення будемо говорити про європейський прогресивний підхід у реформуванні кримінально-правової юстиції.

Законопроекти №4099 та №4099-1 покликані виправити помилку, яку законодавець залишив в правовій системі країни. Річ у тім, що 12 листопада 2015 року ВРУ прийняла Закон України «Про Державне бюро розслідувань» (ДБР), який набуває чинності з дня утворення Кабміном відповідного центрального органу виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність, але не пізніше 1 березня 2016 року. Формально Кабмін 29 лютого створив зазначений орган, але тільки на папері – в органі немає ні керівника, ні службових осіб ні слідчих. А виходячи з норм того ж закону про ДБР, функції проведення досудового розслідування по деяким категоріям справ передаються від прокуратури до Бюро. Тобто фактично маємо ситуацію, коли один орган ще не створений, а інший вже не повноважний. З метою виправлення цієї правової прогалини ініційовані означені законопроекти.

Завершуючи блок про злочинців та їх покарання, потрібно зауважити, що цього пленарного тижня Верховна Рада шляхом ухвалення проекту постанови №4053 «Про визначення кандидатур до складу конкурсної комісії з відбору кандидата на посаду голови Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» (НАЗК) почне старт відбору голови новоствореного Агентства. Цікаво буде шановним журналістам звернути увагу на персональний склад цієї комісії, який запропонував головний антикорупціонер країни Єгор Соболєв, і відповісти на запитання, що хвилює будь-якого українця: «Чи всі побратими Єгора Соболева вже працевлаштовані до антикорупційних органів, чи необхідно створювати додаткові?».

Також Верховна Рада нарешті вирішила взятися за оптимізацію свого законодавчого процесу, проект відповідного закону «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо оптимізації законодавчого процесу» №3207 авторства голови ВРУ Володимира Гройсмана, Юрія Луценка, Максима Бурбака, Андрія Кожем’якіна буде днями розглянутий парламентом. Проект наближає ВРУ до переходу на електронний документообіг та встановлює чіткі дедлайни для публікацій на сайті текстів законопроектів перед їх розглядом. Нарешті народ України зможе перевірити, чи дотримуватимуться парламентарі оновленого регламенту, процедура ухвалення якого відбувалася з його порушеннями.

Законопроект про внесення зміни до статті 4 закону «Про особливості здійснення правочинів з державним, гарантованим державою боргом та місцевим боргом» №3677 цікавий тим, що пропонує зробити його безстроковим, на відміну від початкової норми, яка передбачала, що закон діє лише до 1 липня 2016 року. Виходячи з того, що закон регулює питання, пов’язані з мораторієм на задоволення вимог кредиторів, можна дійти висновку, що й цього року Україна не налаштована сплачувати борги.

Окремою темою в чинному порядку денному буде процедура банкрутства фізичної особи та санації її боргових зобов’язань. Так до порядку денного внесені аж чотири законопроекти:

№3132 «Про внесення змін до деяких Законів України щодо підвищення ефективності процедур банкрутства» (автор Андрій Іванчук);

№3163 «Про внесення змін до деяких законів України з питань банкрутства щодо забезпечення європейських стандартів у сфері відновлення платоспроможності боржника та спрощення умов ведення бізнесу в Україні» (урядовий);

№2353а «Про реструктуризацію боргів фізичної особи або визнання її банкрутом»(проект Сергія Алєксєєва);

№2714 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо врегулювання процедури банкрутства фізичної особи з метою забезпечення економічної та соціальної стабільності суспільства» (проект Олега Ляшка).

Скоріш за все, їх об’єднають до другого читання, взявши за базовий урядовий законопроект №3163, і не тому, що він кращий, а просто тому, що він урядовий.

Збираються парламентарі навести цього тижня лад і в сфері страхування. Так, у першому читанні буде розглянутий новий проект закону про страхування №1797-1 авторства нардепа Максима Полякова. Незважаючи на численні суперечності, смислові та навіть граматичні помилки, цей законопроект несе в собі доволі багато позитиву, адже враховує базові рекомендації Директиви 2009/138/ЄС Європейського парламенту та Ради від 25 листопада 2009 року «Про початок і ведення діяльності у сфері страхування і перестрахування включаючи платоспроможність II». Однак без системного доопрацювання його тексту до другого читання не обійтись.

Проект закону №2724 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення Державного дорожнього фонду України» авторства нардепа Андрія Вадатурського («БПП») та інших депутатів колишньої правлячої коаліції, внесений до парламенту в квітні минулого року, вже тривалий час припадає пилом в комітетах. Як би цинічно це не звучало, але якщо абстрагуватися від ситуації на сході країни, то цей документ пропонує приділити увагу двом уже традиційним для нас проблемам. І якщо в короткостроковій перспективі вирішити питання з фольклорними героями – завдання практично нездійсненне, то питання приведення покриття автодоріг у більш-менш проїзний стан вже більш вирішуване та вкрай актуальне. Адже ні для кого не секрет, що за європейськими мірками більша частина автодорожньої мережі країни перебуває в аварійному стані та загрожує транспортним колапсом.

Авторський колектив документу пропонує створити окремий Державний дорожній фонд. Ініціатори ідеї передбачають джерела його наповнення без додаткових витрат громадян. На сьогодні всі кошти від акцизного збору спрямовуються до загального фонду Бюджету й можуть не використовуватися за призначенням, тобто на ремонт і будівництво доріг, або використовуються за залишковим принципом. Створення Фонду повинно забезпечити цільове використання коштів тільки на потреби будівництва, утримання і ремонту доріг.

У цілях впровадження правового інструментарію реалізації новел законопроекту разом з ним буде розглядатися кореспондуючий, системно пов'язаний проект закону №2725, що вийшов з під пера тих самих суб'єктів законодавчої ініціативи. Документ передбачає принцип процентного розподілу коштів на розвиток транспортної інфраструктури, у залежності від значення дороги. Так, вбачається, що 60% коштів будуть використовувати для будівництва, реконструкції та ремонту автодоріг державного значення; 35% – місцевого значення; 5% – для заходів щодо забезпечення безпеки дорожнього руху. Однак, незважаючи на прямі вказівки положень регламенту Ради, розробники документа не спромоглися привести логічне фінансово-економічне обґрунтування запропонованого співвідношення розподілу коштів. Також, запропоновані зміни в частині наділення уряду повноваженнями на втручання у фінансування певних заходів з утримання дорожньої сфери не ґрунтуються на положеннях Конституції України.

З точки зору прозорості бюджетного процесу, більш доречно було б розглядати питання утримання автодоріг державного значення в рамках бюджетних програм, адже це виключає можливу корупційну складову, а також позбавляє ймовірного створення суб'єктивної переваги в розвитку певних регіонів країни.

Приділять увагу народні обранці й упорядкуванню питань розташування зовнішньої реклами. Розгляду очікують подані у квітні минулого року основний та альтернативний законопроекти №2702 та №2702-1 «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення законодавчого регулювання у галузі зовнішньої реклами», які по суті не суттєво відрізняються один від одного. Документи пропонують уточнити термінологічний апарат законодавства, деталізують порядок оформлення документації дозвільного характеру, доповнюють перелік обмежень та заборон щодо місць розташування спеціальних конструкцій та запроваджують електронно-інформаційну базу даних із відомостями, починаючи від поданих заявок і закінчуючи встановленими конструкціями.

І якщо загальна логіка законопроектів є більш ніж виправданою, то деякі положення не можуть не викликати критики. Першим, що стає примітним при аналізі документів, так це те, що більша частина новоспечених норм не відповідають вимогам законодавчої техніки, особливо що стосується чіткості та лаконічності. Деякі положення громіздкі, надмірно деталізовані, окремим бракує юридичної визначеності та однозначності сприйняття.

Наприклад, якщо законодавець береться за нормативне вдосконалення термінологічного апарату реклами, то раціональніше було би більш уважно підійти до таких визначень, як «зовнішня реклама», «реклама на транспорті», «вивіска» тощо. Невмілим і несправедливим є запропоноване визначення терміна «реклами на транспорті», адже, наприклад, розміщення рекламного бек-лайту на будівлі об'єкта транспорту, по суті, не робить його рекламою на транспорті з точки зору здорового глузду. Однак така реклама на транспорті розміщується у більш спрощеному варіанті і не потребує оформлення дозвільних документів. На практиці такий невинний недолік загрожує тим, що робочі органи місцевих рад не зможуть гарантувати безпечність розміщення рекламоносіїв на фасаді будівель об’єктів транспорту (і не тільки), що стане додатковою спокусою для несумлінних рекламних агентств, адже нівелюється необхідність оформлення дозвільної документації та дотримання всіх технічних регламентів та стандартів.

До слова, чинне визначення цього терміна також включає в себе рекламу, яка розташована на території транспортного підприємства, що в сучасних умовах є ще більш недолугим. Завдяки цьому правовому недоліку рекламодавці з метою мінімізації трат схильні не поглиблюватись у процес оформлення дозвільної документації та не сплачувати кошти до місцевих бюджетів, а за допомогою загально відомих способів досягають успішного діалогу з керівниками транспортних підприємств, і в буквальному сенсі слова обліплюють рекламними конструкціями візуально привабливі місця. Приміром, мости, прилеглі до залізничних колій території, фасади будівель тощо. Що примітно, так це те, що в даному випадку використовуються конструкції, які абсолютно не відрізняються від тих, на котрі використовуються для розміщення зовнішньої реклами. Прикро й те, що в поле уваги законодавця не потрапило питання покинутих, навічно припаркованих автомобілів, які використовуються вже давно не для пересування, а виключно під розміщення зовнішньої реклами.

Досить вдалою є новела з впровадженням інформаційних баз даних у сфері зовнішньої реклами. Така публічність безумовно піде на користь як цій сфері правовідносин взагалі, так і пересічним громадянам зокрема, однак ускладнить життя корупціонерам, оскільки змусить непорядні рекламні агентства під загрозою демонтажу привести розміщення рекламоносіїв в правове русло, прибере можливі «договорняки» з керівниками робочих органів, переорієнтує потік коштів до місцевих бюджетів, а також створить міцний фундамент для можливості громадського контролю цих процесів.

Заслуговує на увагу урядовий законопроект №3832 «Про внесення зміни до статті 7 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України щодо забезпечення права на здобуття освіти».

Як слідує з назви, метою документа є вдосконалення механізму здобуття освіти для осіб, які проживають на тимчасово окупованій території, а також заохочення осіб, які здобували освіту на тимчасово окупованій території, до продовження здобуття певного освітнього рівня на території інших регіонів України. З цією метою проектом закону пропонується запровадити квотний принцип у здобутті вищої освіти та закласти правову основу для розробки та використання онлайн-платформ, що застосовуватимуться для надання рівного доступу до здобуття освіти всім особам, які проживають на окупованій території, та не мають змоги продовжити здобуття освіти в інших регіонах України.

Хоча в частині запровадження квот для здобуття вищої та професійної освіти за кошти держбюджету документ потребує часткового узгодження із базовим законом «Про вищу освіту», а окремі пропозиції розробника дублюють положення інших законодавчих актів, все ж таки, законопроект заслуговує на прийняття у першому читанні.

Проект закону №3610 «Про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності щодо скасування пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту» співавторства групи народних депутатів на чолі з Петром Сабашуком, Дмитром Андрієвським та іншими народними обранцями, спрямований на стабілізацію будівельної галузі, забезпечення житлових прав громадян України шляхом звільнення забудовників від так званої пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту.

Враховуючи сучасний стан економіки України та неспроможність фінансування заходів, пов’язаних зі збереженням і розвитком інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населених пунктів виключно за рахунок державного фінансування або інших надходжень до місцевих бюджетів, на сьогодні кошти, отримані від пайової участі в розвитку інфраструктури населеного пункту, є вагомим джерелом надходжень до місцевих бюджетів, які спрямовані саме на реалізацію таких заходів.

У короткостроковій перспективі така ініціатива, можливо, призведе до несуттєвого здешевлення житла, однак, у довгостроковій перспективі скасування цих внесків може мати негативний соціально-економічний ефект, в тому числі й внаслідок того, що збудовані об‘єкти не будуть забезпечені відповідною інфраструктурою.

У зв‘язку з цим, можливо, більш доцільним було б на законодавчому рівні розглядати питання не ліквідації інституту пайового внеску замовника на розвиток інфраструктури населеного пункту, а оптимізувати його розмір у залежності від рівня розвитку такої інфраструктури з одночасним посиленням контролю за цільовим використанням отриманих місцевим бюджетом коштів саме на розвиток відповідної інфраструктури, а також більш чітке визначення природи пайового внеску як неподаткових надходжень до місцевих бюджетів.

Певну надію експерти покладають на позитивний розгляд парламентом урядового законопроекту №3431 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань приватизації та державної реєстрації прав на об'єкти незавершеного будівництва», основна мета якого полягає у спрощенні механізму приватизації об’єктів незавершеного будівництва та забезпечення надходження коштів до Державного бюджету. З цією метою передбачається спрощення переліку документів, які необхідно подавати реєстратору для проведення реєстрації права власності на об’єкт незавершеного будівництва в рамках приватизації. Також в окремих випадках пропонується скасувати імперативні правила продажу недобудови у комплексі із земельною ділянкою. Розробник документа пояснює це тим, що під час продажу об’єктів незавершеного будівництва під розбирання, як правило, потенційні покупці зацікавлені у придбанні об’єкта для використання будівельних матеріалів, а не земельної ділянки для забудови.

Досить складним з точки зору аналізу в площині економічно-політичного прогнозування, але і не менш важливим, є урядовий законопроект №3468 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення можливості взяття довгострокових зобов'язань у рамках державно-приватного партнерства».

Розробник документа вказує на те, що на сьогоднішній день юридична особа приватного права – державний партнер, позбавлена можливості взяти довгострокові зобов’язання для виконання договору державно-приватного партнерства, оскільки діє принцип трирічного бюджетного планування. А тому уряд вбачає необхідність у забезпеченні можливості взяття ним довгострокових зобов’язань для реалізації визначених проектів.

Проте, зважаючи на обмеженість бюджетних ресурсів, зокрема, щодо фінансування певних соціальних бюджетних програм, у зв’язку з сучасною складною економічною ситуацією в країні, запропонований порядок визначення обсягу фінансування видатків на оплату довгострокових зобов’язань у рамках державно-приватного партнерства є недостатньо обґрунтованим. Крім того, слід врахувати й те, що сфера можливого застосування державно-приватного партнерства охоплює різні галузі та сектори економіки та може потребувати досить значного державного фінансового ресурсу в рамках такого партнерства, що відповідним чином, ставить підвищені вимоги до порядку визначення обсягу таких видатків.

Іншими словами, в разі зловживання групою державних партнерів фінансовими важелями законопроекту, це цілком може загострити і без того хитку ситуацію в сфері державної економічної стабільності і в деякій мірі може стати загрозою чергового фінансового колапсу. Тому ухвалення пропонованих змін має супроводжуватися запровадженням належного контролю за їх виконанням. До ухвалення парламентом виваженого рішення щодо пропозицій проекту було б слушним додатково отримати інформацію щодо поглядів Міністерства фінансів України, зважаючи, що це міністерство здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як щодо Державного бюджету, так і місцевих бюджетів.

Микола Мельник, Сергій Назаренко, Олександр Григоренко, аналітична група «Левіафан»