Виконання коаліційної угоди: чому українці не відчувають змін на краще?

Олександр Радчукполітолог

В українській політиці навіть записані на папері та підписані учасниками домовленостей обіцянки не завжди означають їх беззаперечне виконання. Новим символом розчарування та втрачених сподівань вже стала нинішня коаліційна угода. Схоже, її текст – це наразі єдиний доказ того, що умовна більшість у парламенті 8-го скликання таки існувала.

Те, що коаліційна угода є радше політичним, аніж юридичним документом, ще під час її підписання у листопаді 2014 року попереджали експерти. Втім, сподівання українців цілком можна зрозуміти: на цей документ покладалися значні надії, а Кабмін на чолі із Арсенієм Яценюком обіцяв взяти пункти угоди за основу реформування країни.

В принципі, коаліційна угода мала стати такою собі «дорожньою картою» виконання певного плану дій, якого мали дотримуватися і народні депутати, і уряд. Однак ще наприкінці 2015 року стало цілком зрозуміло: жоден із політичних гравців не планував брати на себе відповідальність за невиконання положень угоди.

Зараз, коли парламентська більшість переживає не найкращі часи, її лави залишили 3 фракції з 5, виконання пунктів коаліційної угоди відійшло на другий план. Кабмін також намагається зняти із себе відповідальність, декларуючи необхідність перегляду подальшого плану дій із реформування країни.

Експерт назвав судову реформу в рамках коаліційної угоди «макулатурою»Як народним депутатам України вдалося досягти реформування судової системи в рамках коаліційної угоди?

Аналізуючи виконання коаліційної угоди, експерти «Слова і Діла» дійшли неоднозначних висновків: з одного боку, маємо декларативні успіхи з виконання певних пунктів, з іншого – відсутність реальних змін у суспільстві. За деякими напрямками та галузями пункти коаліційної угоди можна навіть вважати виконаними на 100%. Однак це зовсім не означає, що законодавче виконання певних зобов’язань призвело до суттєвих реформ в окремих галузях. І вже точно не вирішило найбільш серйозних суспільно-політичних та економічних проблем. Відсутність критеріїв оцінки та відчутної для кожного українця мети – основні вади коаліційної угоди.

Загублена у строках

Яскравим свідченням протиріч в оцінці виконання пунктів коаліційної угоди є розділ про оновлення влади та антикорупційної реформи.

Як політики дотримуються коаліційної угоди? Антикорупційний блок«Слово і Діло» дослідило, як члени парламентської більшості дотримуються пунктів коаліційної угоди, і виявило, що весь антикорупційний блок, принаймні номінально, виконується.

Попри те, що терміни реалізації всіх семи основних пунктів були фактично зірвані (вони датувалися 1-2 кварталами 2015-го року), стан їх виконання експерти оптимістично оцінили у 100%. Дійсно, якщо брати за основу запуск тих чи інших інституцій та ухвалення відповідного законодавства, то не без складнощів, але всі пункти цього розділу таки були виконані. Наприклад, було забезпечено діяльність Національного антикорупційного бюро України, утворено Нацагентство із запобігання корупції, внесено зміни до законодавства щодо прозорості фінансування партій та виборчих кампаній та ін. А що ж маємо на практиці?

Покажемо на одному реальному прикладі. «Ми беремо під контроль розслідування злочинів, вчинених під час Революції Гідності, у тому числі розстрілів 18-21 лютого 2014 року, притягнення до відповідальності виконавців та замовників. Ми визначаємо це завдання пріоритетним для керівників органів правопорядку та Генеральної прокуратури», - йдеться у преамбулі до коаліційної угоди, підписаної 5-ма парламентськими фракціями восени 2014 року. За 2 роки жодних змін у цьому напрямку не відбулося, а розслідування злочинів, вчинених проти активістів Євромайдану є одним із ключових зобов’язань, які брала на себе нова влада. Тож, формальне виконання всіх інших пунктів у напрямку реалізації реформи правоохоронної системи не витримує жодної критики.

Ще один приклад – реформа виборчого законодавства.

Як політики виборчі закони змінювали. Аналіз виконання коаліційної угоди«Слово і Діло» продовжує аналізувати стан виконання коаліційної угоди, цього разу об’єктом уваги стала зміна виборчого законодавства, яке за більшістю пунктів, принаймні формально, виконане.

Попри формальне виконання більшості з пунктів коаліційної угоди в цій сфері, ключовий – зміна виборчої системи зі змішаної на пропорційну із відкритими списками – за 2 роки не зрушив ані на крок. У Верховній Раді зареєстровано 3 законопроекти про зміни до закону «Про вибори народних депутатів», однак жоден із них так і не розглянуто. Більш того, у кожному із запропонованих законопроектів є своє бачення реалізації так званих «відкритих списків», що неодмінно стане каменем спотикання та тривалих політичних торгів під час голосування.

І таких прикладів надто багато. В тій же преамбулі угоди йдеться про скасування депутатської недоторканності, чого за 2 роки існування нового парламенту так і не було зроблено. Це вкотре дозволяє говорити про те, що попри формальне виконання певних пунктів коаліційної угоди, ґрунтовні зміни так і не відбуваються. Це стосується й відсутності термінів щодо реалізації конституційної реформи, і значна затримка зі змінами в судовій системі.

Конституційна реформа «зависла» на невизначений час – СолонтайВиконання одного з основних пунктів коаліційної угоди, а саме проведення конституційної реформи в Україні, відклали на невизначений термін.

Загалом, оцінити реальний стан та своєчасність виконання зазначених в угоді зобов’язань і Верховною Радою, Президентом, Кабміном та виконавчими органами, спираючись лише на сам її текст, практично неможливо. Відсутній і єдиний підхід у визначенні термінів: 143 із 517 положень коаліційної угоди взагалі не мають часових обмежень щодо свого виконання. Не були виконані 69 зобов’язань зі 137, які були заплановані у 2015 році. Тобто виконання більшості тих пунктів, що мали чітку прив’язку до певних часових меж, не було дотримано. Чи варто сподіватися, що інші пункти коаліційної угоди будуть бодай вчасно виконані, залишається все більш риторичним запитанням.

Політичні домовленості без правових наслідків

Чому ж невиконання пунктів коаліційної угоди не несе за собою жодних юридичних наслідків? Наприклад, ту ж саму відставку уряду? Передусім тому, що жодного юридичного статусу подібний документ не передбачає, це дійсно лише декларація про політичні наміри.

Наприклад, для того, щоб реалізувати норму про відставку Кабміну в разі невиконання чи незадовільного виконання коаліційної угоди, депутатам замість популізму потрібно було б внести відповідні зміни до закону «Про Кабінет міністрів України». Про те, що жодних правових наслідків невиконання пунктів коаліційної угоди за собою не несе, добре знає очільник уряду. Красномовним є факт, що разом із підписанням угоди, був погоджений ще один документ – Програма діяльності Кабінету міністрів.

Тимочко: коаліційна угода – безперспективний документЗа словами Тимочко, коаліційна угода не є безпосереднім юридичним документом, обов'язковим для виконання.

Однак уряд під керівництвом Арсенія Яценюка протягом майже півроку не наважувався створити Плану виконання коаліційної угоди. Тобто якраз ту «дорожню карту», згідно з якою депутати більшості могли б оцінювати якість виконання взятих на себе політичних зобов’язань Кабміном після підписання коаліційної угоди. «Коаліційна угода не є юридичним правовим документом, в зв'язку з чим угоду не можна вважати документом про розвиток країни. Крім того, вона жодним чином не замінить стратегічну програму уряду з розвитку держави», - зазначила голова ГО «Всеукраїнська екологічна ліга» Тетяна Тимочко під час обговорення стану виконання коаліційної угоди.

Ще однією суттєвою вадою документу є відсутність відповідальних за реалізацію пунктів угоди. Також у ній не передбачений механізм та критерії усунення тих урядовців, які не впоралися зі своїми завданнями. Неоднорідною є участь депутатських фракцій у розробці законодавчих актів для реалізації пунктів коаліційної угоди: так, фракції «БПП» та «Народного фронту» долучилися до створення 77% усіх законодавчих ініціатив. Решта учасників парламентської більшості – «Самопоміч», «Батьківщина» та «РПЛ» – ставали ініціаторами чи долучалися до розробки законопроектів у 10-23% випадків.

Як парламентарі дотримуються коаліційної угоди? Конституційна реформаНезважаючи на те, що в Україні тривають економічна, урядовий і парламентський кризи потуги в напрямку конституційної реформи тривають.

І вже майже знущанням над виборцями є одна з останніх заяв прем’єр-міністра Арсенія Яценюка, який наголосив на необхідності перегляду коаліційної угоди. «Я виступаю за оновлення коаліційної угоди. З політичного маніфесту угода має бути перетворена на політично та юридично зобов'язуючий документ, із чітким графіком роботи та послідовністю кроків», - заявив нинішній очільник уряду. Виявляється, за 2 роки роботи Арсеній Петрович зовсім не помічав декларативної суті угоди, відсутності чітких термінів та відповідальних за хід її виконання?

Мусимо констатувати невтішні реалії: коаліційна угода не стала ані програмним документом для реалізації реформ, ані планом дій чи ефективним політичним інструментом для встановлення відповідальних за провали у впровадженні змін у країні. На жаль, поки що основним критерієм оцінки виконання коаліційної угоди залишається голосування українців під час наступних виборів до парламенту.

Олександр Радчук, спеціально для «Слово і Діло»