Адміністративно-територіальна реформа для Донбасу: можливі сценарії втілення

«Слово і Діло» проаналізувало можливі сценарії реалізації адміністративно-територіальної реформи Донецької та Луганської областей.

Додаткових складнощів в проведенні адміністративно-територіальної реформи українській владі додає статус тимчасово окупованих земель Донецької та Луганської областей. Проведення реформи вже відстає по всіх можливих дедлайнах: народні депутати повинні ретельно і плідно попрацювати, аби затвердити сам зміст реформи і внести необхідні зміни до Конституції до кінця цього року.

Проблема набуває особливої ваги напередодні проведення місцевих виборів-2015, адже одним із завдань реформи є зменшення кількості сільських голів і депутатів місцевих рад. Крім того, парламентарям та Президенту потрібно визначитися із концепцією змін щодо нового адміністративно-територіального поділу в контексті військових дій на Донбасі. За словами українських політиків, вони так чи інакше планують звільняти територію Донецької та Луганської областей від влади сепаратистів. З іншого боку, коли це відбудеться – невідомо, а значить потрібно заздалегідь подумати про те, як відбуватиметься реформа у разі звільнення цих територій, у разі «замороження» конфлікту, або у разі надання окремого особливого статусу цим територіям у складі України.

Кожен з цих варіантів потребуватиме від влади певних рішень стосовно побудови стратегії проведення адміністративно-територіальної реформи, роботи із населенням окупованих територій та з переселенцями. Ще більше проблем у нинішньої влади із комунікаційною складовою, адже їй поки що вкрай важко дається дати чітке бачення та роз’яснити суть подальших змін для громадян навіть на тих територіях, які не знаходяться в зоні проведення воєнних дій.

Концептуально і Верховна Рада, і Президент єдині в позиції щодо унітарного устрою України: проведення адміністративно-територіальної реформи не має на меті прийняття рішень щодо федералізації країни. Особливо це питання принципове для територій Донецької та Луганської областей, частина з яких знаходиться під контролем української влади, а частина – не контролюється. Європейські партнери України натякають, що виходом із ситуації може стати часткова автономізація Донбасу, передбачена відповідними змінами у Конституції. Зокрема, президент Венеціанської комісії Джанні Букіккіо під час свого виступу у Страсбурзі стосовно адміністративно-територіальної реформи в Україні зазначив, що для вирішення проблеми Донбасу «буде логічним надати конституційні рамки особливому статусу цих регіонів». «Такі особливі конституційні рамки не є чимось унікальним. Вони є в Молдові. І вони вже є в Україні – для Криму. Це не веде до сепаратизму. Радше, це є альтернативою сепаратизму», – зазначив пан Букіккіо.

Про таку логіку розвитку подій свідчать і прийняті Верховною Радою в березні 2015 року відповідні рішення. По-перше, парламент вніс зміни до закону «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», в якому зазначається, що ті райони Донбасу, які не контролюються українською владою, отримають спеціальний статус лише після проведення місцевих виборів за українським законодавством. По-друге, Верховна Рада ухвалила постанову про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької і Луганської області тимчасово окупованими територіями з особливим порядком самоврядування. «Верховна Рада постановляє визнати тимчасово окупованими територіями окремі райони, міста, селища та села Донецької і Луганської областей, в яких відповідно до закону України про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, їхньої військової техніки, а також бойовиків та найманців із територією України та відновлення повного контролю України за державним кордоном України», – йдеться в тексті постанови.

Наразі в провладному середовищі обговорюються 3 можливі сценарії реалізації адміністративно-територіальної реформи.

Референдум про статус непідконтрольних територій Донецької та Луганської областей.

Про таку можливість нещодавно в одному зі своїх інтерв’ю розповів лідер парламентської фракції «Блоку Петра Порошенка» Юрій Луценко. «Одне з можливих питань референдуму – це ставлення людей до надання тимчасово окупованим територіям особливого статусу. Люди повинні прийняти рішення – або заплатити десятки тисяч життів наших солдатів за звільнення, наприклад, Донбасу, або заблокувати «ракову пухлину» і лікувати її економічними методами», – заявив пан Луценко. На думку директора фонду «Демократичні ініціативи», соціолога Ірини Бекешкіної, така ініціатива влади несе в собі низку загроз, зокрема й небезпеку із маніпуляційним впливом самих питань, винесених на референдум. «Якщо на референдумі запитати, «хотіли б Ви, щоб війна в Донбасі закінчилася, надавши їм особливий статус», то люди, очевидно, підтримають таке рішення. Всі хочуть припинити війну. І тоді буде створюватися враження, що рішення відокремити території Донбасу від України прийняв народ, а не влада. Коротше кажучи, всю відповідальність за всю тяжкість вимушеного рішення влада перекладає на народ», – вважає пані Бекешкіна. Таким чином, результат референдуму може значно спростити зусилля влади щодо реалізації адміністративно-територіальної реформи.

Новий адміністративно-територіальний поділ на папері із можливістю подальшої інтеграції решти окупованої території Донбасу.

У разі такого варіанту процес самої реформи просто відтерміновується у часі: поки інші громади в Україні будуть поступово укрупнюватися та реалізовувати на практиці усі позитивні можливості процесу децентралізації, звільнені території Донбасу й далі продовжуватимуть жити в межах та за правилами старого адміністративно-територіального поділу, очікуючи звільнення окупованих територій. Справа в тім, що основний зміст майбутньої адміністративно-територіальної реформи передбачатиме укрупнення громад, на основі якого й здійснюватиметься територіальний розподіл влади на місцях. Поки дві області – Луганська та Донецька – в силу військових дій перебувають розділеними на 2 частини, втрачається й зміст проведення самої реформи в інтересах громад.

Проведення адміністративно-територіальної реформи на звільнених територіях Донбасу без орієнтації на решту окупованих територій.

Найрадикальніший спосіб вирішення проблеми, який потребуватиме перерозподілу громад на звільнених територіях Донбасу між сусідніми областями. Таким чином, частина громад може опинитися у складі будь-якої з сусідніх громад з Харківської, Полтавської або Дніпропетровської адміністративної одиниці. Один із позитивних наслідків такого підходу полягає у кращій інтеграції донбаських громад до способу життя більш проукраїнськи налаштованих сусідів, що сприятиме зменшенню сепаратистських настроїв. Ще один позитивний наслідок – після стабілізації та покращення економічної ситуації в звільнених регіонах Донбасу громадяни з окупованої частини можуть змінити свою думку щодо проросійської прихильності і весь сепаратистський рух на цих територіях зведеться нанівець.

За якою б логікою не повела б себе влада, вирішувати проблему Донбасу в контексті проведення адміністративно-територіальної реформи таки доведеться. Більш того, це чи не єдиний шанс нарешті по-справжньому зупинити військові дії на цих територіях та повернути життя регіону в мирне русло.

Олександр Радчук, спеціально для «Слово і Діло»